Ronaldo Bicalho
Grupo de Economia da Energia
Instituto de Economia, UFRJ
A crise financeira atual terá profundas conseqüências sobre o processo de liberalização dos mercados, entre eles o mercado de energia elétrica. A perda de legitimação política desse tipo de processo levará ao fortalecimento da intervenção do Estado na regulação dos mercados, em detrimento da autonomia “criativa” dos agentes.
No momento em que o mercado livre de energia elétrica no Brasil encontra-se diante de impasses significativos, a formulação de propostas para superá-los deve levar em conta essa profunda modificação do contexto; caso pretenda ter o mínimo de sucesso nessa empreitada.
A crise dos mercados elétricos liberalizados, observada nos Estados Unidos – em particular na Califórnia – no início desta década, pode ser vista como uma prévia do que viria acontecer, anos mais tardes, de forma ampliada, nos mercados financeiros globais.
As reformas dos mercados de energia fizeram parte de um amplo conjunto de reformas açambarcadas em um grande movimento, de cunho liberal, de reforma do Estado. A questão essencial era, a princípio, reduzir a participação do Estado na vida econômica, e, naquelas atividades em que ainda fosse necessária a sua presença, modificar a natureza da sua intervenção: do Estado Produtor para o Estado Regulador.
Desse modo, a dimensão mais relevante desse tipo de reforma era o movimento de retirada do Estado das atividades produtivas que, na presença de ativos estatais significativos, passava inexoravelmente pela transferência da propriedade desses ativos da esfera pública para a esfera privada. Nesse contexto, a privatização apresentava duas dimensões: pelo lado do Estado, representava uma reforma patrimonial; pelo lado da iniciativa privada, representava a abertura de um espaço de valorização do capital que antes ela não ocupava.
Outro aspecto importante das reformas liberais era o peso da introdução da competição em setores de infra-estrutura tradicionalmente monopolistas. Nesse caso, o objetivo principal era a liberalização das forças de mercado mediante a retirada de todas as barreiras à sua livre expressão. A execução desse objetivo passava por construir, institucionalmente, uma estrutura de mercado que se aproximasse de uma estrutura de mercado idealmente competitiva. Na concepção mais radical da reforma, a própria intervenção regulatória seria apenas um estágio de transição em direção à completa desregulamentação desses mercados.
Essa liberalização das forças de mercado foi acompanhada de uma forte financeirização dos mercados de energia elétrica. Sobre os novos mecanismos financeiros de mitigação de riscos – derivativos e correlatos - repousavam as esperanças do surgimento de uma inovadora forma de gerir os riscos, que haveria de fundar um novo mercado elétrico, inteiramente diferente daquele que havia existido ao longo de grande parte do século XX. Face a isto, muitos autores afirmavam, à época, que a grande transformação no mercado elétrico não estava na privatização, na desverticalização ou na quebra dos monopólios, mas na maneira totalmente nova e original de gerir os riscos em uma atividade tremendamente intensiva em capital e com longos períodos de maturação dos investimentos.
A Enron foi, sem dúvida, o ícone das empresas de energia desse grande movimento de liberalização, ao passo que a reforma californiana, o projeto de transformação do mercado elétrico mais ambicioso; a primeira com o seu projeto de deixar de ser uma empresa de energia e se transformar em uma grande “corretora”, gestora de riscos diversos, e a segunda em sua pretensão de precificar, via mercado, todos os serviços que sustentam as relações físicas e econômicas pertinentes a um mercado elétrico.
Esses dois símbolos da reforma liberal americana se encontraram no início da atual década na Califórnia e geraram um desastre, de tal magnitude, que modificou radicalmente o destino dessa reforma.
A Enron deixou de ser um caso de estudo para ser um caso de polícia, e a reforma californiana deixou de ser um caso de promessa de sucesso para ser uma síntese de fracasso.
O resultado foi o aumento vigoroso da monitoração, vigilância e supervisão estatal dos mercados elétricos nos Estados Unidos e, não só um bloqueio da agenda reformista no âmbito dos estados americanos, mas até mesmo a sua reversão em alguns casos.
Dessa forma, a convergência política que havia sustentado a liberalização das forças de mercado na energia elétrica nos Estados Unidos, a partir da crise da Califórnia e do escândalo da Enron, simplesmente foi para o vinagre. De tal maneira que se pode afirmar que, se nos anos 1990s a agenda liberalizante tinha um caráter normativo, hoje ela passou a ser vista, na melhor das hipóteses, como mais uma possibilidade colocada na mesa de debate.
Os efeitos políticos mais amplos desses acontecimentos foram simplesmente diluídos pelos eventos ligados ao onze de setembro, quando a figura de Bin Laden substituiu as de Kenneth Lay e Jeffrey Skilling - os rapazes mais “espertos” da sala e da Enron - no papel de vilão nos palcos americanos. No entanto, esses acontecimentos tiveram conseqüências importantes no processo de reformas do mercado elétrico, que passaram a ser vistos como um empreendimento muito mais complexo e custoso do que anteriormente se previa, deixando de ser uma panacéia para se tornar uma opção de difícil implantação, na qual os benefícios prometidos não cobriam, necessariamente, os custos e os riscos envolvidos.
As questões colocadas hoje pela hecatombe dos mercados financeiros estreitam ainda mais as possibilidades de avanço das reformas liberais no mercado elétrico. Afinal, na medida em que fracassa, de forma retumbante, a mãe de todas as reformas liberalizantes, a reforma do mercado financeiro, como ficam as perspectivas políticas da sua filha mais pretensiosa, a reforma do mercado elétrico?
Nesse sentido, os agentes do mercado livre de energia elétrica que buscam soluções para os atuais impasses desse mercado no Brasil devem refletir profundamente sobre a forma que eles irão estruturar suas propostas. Caso decidam estruturá-las a partir da mesma concepção liberal e financeira que utilizaram até agora, acredito que encontrarão grandes dificuldades políticas na sua legitimação e implementação. Diante do atual quadro, qualquer proposta de reestruturação do mercado livre que pretenda ter sucesso deverá passar inexoravelmente por uma redução da liberdade e um aumento significativo da regulação, da supervisão, da vigilância e das garantias físicas envolvidas nos contratos. Portanto, não se trata de ter dois mercados, um livre e outro regulado, mas de se ter dois mercados, fortemente regulados, porém com objetivos e funções diferentes na estruturação das relações no interior do mercado elétrico brasileiro.
Grupo de Economia da Energia
Instituto de Economia, UFRJ
A crise financeira atual terá profundas conseqüências sobre o processo de liberalização dos mercados, entre eles o mercado de energia elétrica. A perda de legitimação política desse tipo de processo levará ao fortalecimento da intervenção do Estado na regulação dos mercados, em detrimento da autonomia “criativa” dos agentes.
No momento em que o mercado livre de energia elétrica no Brasil encontra-se diante de impasses significativos, a formulação de propostas para superá-los deve levar em conta essa profunda modificação do contexto; caso pretenda ter o mínimo de sucesso nessa empreitada.
A crise dos mercados elétricos liberalizados, observada nos Estados Unidos – em particular na Califórnia – no início desta década, pode ser vista como uma prévia do que viria acontecer, anos mais tardes, de forma ampliada, nos mercados financeiros globais.
As reformas dos mercados de energia fizeram parte de um amplo conjunto de reformas açambarcadas em um grande movimento, de cunho liberal, de reforma do Estado. A questão essencial era, a princípio, reduzir a participação do Estado na vida econômica, e, naquelas atividades em que ainda fosse necessária a sua presença, modificar a natureza da sua intervenção: do Estado Produtor para o Estado Regulador.
Desse modo, a dimensão mais relevante desse tipo de reforma era o movimento de retirada do Estado das atividades produtivas que, na presença de ativos estatais significativos, passava inexoravelmente pela transferência da propriedade desses ativos da esfera pública para a esfera privada. Nesse contexto, a privatização apresentava duas dimensões: pelo lado do Estado, representava uma reforma patrimonial; pelo lado da iniciativa privada, representava a abertura de um espaço de valorização do capital que antes ela não ocupava.
Outro aspecto importante das reformas liberais era o peso da introdução da competição em setores de infra-estrutura tradicionalmente monopolistas. Nesse caso, o objetivo principal era a liberalização das forças de mercado mediante a retirada de todas as barreiras à sua livre expressão. A execução desse objetivo passava por construir, institucionalmente, uma estrutura de mercado que se aproximasse de uma estrutura de mercado idealmente competitiva. Na concepção mais radical da reforma, a própria intervenção regulatória seria apenas um estágio de transição em direção à completa desregulamentação desses mercados.
Essa liberalização das forças de mercado foi acompanhada de uma forte financeirização dos mercados de energia elétrica. Sobre os novos mecanismos financeiros de mitigação de riscos – derivativos e correlatos - repousavam as esperanças do surgimento de uma inovadora forma de gerir os riscos, que haveria de fundar um novo mercado elétrico, inteiramente diferente daquele que havia existido ao longo de grande parte do século XX. Face a isto, muitos autores afirmavam, à época, que a grande transformação no mercado elétrico não estava na privatização, na desverticalização ou na quebra dos monopólios, mas na maneira totalmente nova e original de gerir os riscos em uma atividade tremendamente intensiva em capital e com longos períodos de maturação dos investimentos.
A Enron foi, sem dúvida, o ícone das empresas de energia desse grande movimento de liberalização, ao passo que a reforma californiana, o projeto de transformação do mercado elétrico mais ambicioso; a primeira com o seu projeto de deixar de ser uma empresa de energia e se transformar em uma grande “corretora”, gestora de riscos diversos, e a segunda em sua pretensão de precificar, via mercado, todos os serviços que sustentam as relações físicas e econômicas pertinentes a um mercado elétrico.
Esses dois símbolos da reforma liberal americana se encontraram no início da atual década na Califórnia e geraram um desastre, de tal magnitude, que modificou radicalmente o destino dessa reforma.
A Enron deixou de ser um caso de estudo para ser um caso de polícia, e a reforma californiana deixou de ser um caso de promessa de sucesso para ser uma síntese de fracasso.
O resultado foi o aumento vigoroso da monitoração, vigilância e supervisão estatal dos mercados elétricos nos Estados Unidos e, não só um bloqueio da agenda reformista no âmbito dos estados americanos, mas até mesmo a sua reversão em alguns casos.
Dessa forma, a convergência política que havia sustentado a liberalização das forças de mercado na energia elétrica nos Estados Unidos, a partir da crise da Califórnia e do escândalo da Enron, simplesmente foi para o vinagre. De tal maneira que se pode afirmar que, se nos anos 1990s a agenda liberalizante tinha um caráter normativo, hoje ela passou a ser vista, na melhor das hipóteses, como mais uma possibilidade colocada na mesa de debate.
Os efeitos políticos mais amplos desses acontecimentos foram simplesmente diluídos pelos eventos ligados ao onze de setembro, quando a figura de Bin Laden substituiu as de Kenneth Lay e Jeffrey Skilling - os rapazes mais “espertos” da sala e da Enron - no papel de vilão nos palcos americanos. No entanto, esses acontecimentos tiveram conseqüências importantes no processo de reformas do mercado elétrico, que passaram a ser vistos como um empreendimento muito mais complexo e custoso do que anteriormente se previa, deixando de ser uma panacéia para se tornar uma opção de difícil implantação, na qual os benefícios prometidos não cobriam, necessariamente, os custos e os riscos envolvidos.
As questões colocadas hoje pela hecatombe dos mercados financeiros estreitam ainda mais as possibilidades de avanço das reformas liberais no mercado elétrico. Afinal, na medida em que fracassa, de forma retumbante, a mãe de todas as reformas liberalizantes, a reforma do mercado financeiro, como ficam as perspectivas políticas da sua filha mais pretensiosa, a reforma do mercado elétrico?
Nesse sentido, os agentes do mercado livre de energia elétrica que buscam soluções para os atuais impasses desse mercado no Brasil devem refletir profundamente sobre a forma que eles irão estruturar suas propostas. Caso decidam estruturá-las a partir da mesma concepção liberal e financeira que utilizaram até agora, acredito que encontrarão grandes dificuldades políticas na sua legitimação e implementação. Diante do atual quadro, qualquer proposta de reestruturação do mercado livre que pretenda ter sucesso deverá passar inexoravelmente por uma redução da liberdade e um aumento significativo da regulação, da supervisão, da vigilância e das garantias físicas envolvidas nos contratos. Portanto, não se trata de ter dois mercados, um livre e outro regulado, mas de se ter dois mercados, fortemente regulados, porém com objetivos e funções diferentes na estruturação das relações no interior do mercado elétrico brasileiro.
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